Conflicto en las redes eléctricas alemanas. El poder de la remunicipalización

(ALEMANIA) La liberalización del sistema eléctrico europeo a finales de la década de los 90 fue promocionada, por parte de sus defensores, como el mejor paso hacia la libertad energética particular y ciudadana. Sin embargo, también es una muestra de debilidad del sistema. Sin duda, el mayor punto de crítica es el elevado precio de la electricidad que pagan los ciudadanos mes a mes. Pero hay otro punto de controversia en Alemania que ha ido ganando importancia en los últimos años: la recuperación de la operación de las redes de electricidad por parte de la ciudadanía.

¿Qué supuso la liberalización del sistema eléctrico?

Al diseccionar este tema tan complejo, debo comentar, a modo introductorio, que se dieron dos pasos claves, a nivel nacional y europeo, para que el sector eléctrico, la distribución eléctrica y la operación de las redes hayan llegado a la situación actual:

• El primer paso fue la liberalización del mercado eléctrico a finales de los 90 (29/04/1998) para mejorar la transparencia, según las partes involucradas, al formarse (aunque realmente se podría decir que las grandes absorbieron a las pequeñas) el cuarteto Big 4 (RWE, Vattenfall, E.on y EnBw), que actuaba verticalmente en el mercado eléctrico como generadoras, comercializadoras y distribuidoras, además de operadoras de redes a varios niveles de tensión.
• El segundo paso clave fue la aprobación del tercer paquete energético europeo (2009) que implicó, entre varias otras medidas, sobre todo el desacoplamiento 100% legal de los ámbitos de una empresa energética (separación de las actividades de generación, distribución y comercialización) de cualquier tamaño (también las del Big 4).

Una vez dados ambos pasos, aunque sobre todo el segundo, se quería mantener una buena competencia del mercado, no discriminada para evitar el desarrollo de un monopolio. Ese argumento se convirtió en la base de las diferentes partes involucradas: los políticos, los miembros de las juntas directivas y los representantes de asociaciones empresariales o sindicales. Por tanto, desde el 2010 las redes de distribución (de baja y media tensión) han sufrido nuevos cambios respecto a su propiedad, popularizándose, y cada vez más, el slogan “energía en manos de los ciudadanos”.

Existen numerosas redes a nivel regional que han sido “remunicipalizadas” por los ayuntamientos o un conjunto de pequeños municipios, creando, como exige la Unión Europea (UE), una firma empresarial independiente. Sin embargo, muchos municipios vendieron sus servicios públicos y las concesiones de sus redes antes del 2000, seguramente a causa de un componente de persuasión por las partes involucradas. Al venderlas no se pensaba a largo plazo, ya que nadie se esperaba que hoy en día el mantenimiento de una red pudiese resultar económicamente tan lucrativo, a causa de la alta retribución percibida a través de los impuestos por el uso de estas.

Los tribunales deciden sobre la propiedad de las redes

El derecho de la operación de las redes de electricidad (concesión) y su propiedad tiene que ser adjudicado por una convocatoria del municipio. La empresa que recibe la concesión (derecho de operación) también tiene que adquirir la propiedad de las redes eléctricas de la empresa predecesora a un precio regulado por el Estado. Sin embargo, el proceso y su definición jurídica siguen siendo imprecisos y opacos, por lo que las operadoras grandes y medianas no tienen un gran apoyo jurídico, ya que los municipios suelen decidirse a favor de empresas o cooperativas públicas. El tema clave de las sentencias jurídicas de los últimos años ha sido la cuestión de qué criterios debe aplicar un municipio a la hora de seleccionar a su “socio” contractual de las redes de distribución en las adjudicaciones.

De hecho, durante los últimos años, ha habido centenares de procesos judiciales de municipios que querían recuperar sus redes y la operación de estas, pero, en algunos casos, todavía no ha habido una sentencia firme. Se juzga, por un lado, si el proceso de adjudicación de la concesión ha sido correcto y, por otro, si el precio de compra de la propiedad de las redes al antecesor es justo. Hay que tener en cuenta que durante los últimos 2 años casi 2.000 concesiones que se adjudicaron durante los años 90 han caducado, puesto que su validez no podía exceder de 20 años.

Esto no es todo, ya que los procesos judiciales para recuperar la gestión y la propiedad de las redes se dan tanto en pueblos en zonas rurales hasta en grandes ciudades como Berlín o Hamburgo. Por ejemplo, Berlín sigue desde 2014 con un juicio abierto mientras que en Hamburgo hubo sentencia en el mismo año.

El hecho de que la liberalización se deba a una directiva jurídica europea permite que la mayoría de las sentencias sean favorables a las empresas públicas (cooperativas), siempre y cuando posean planes desarrollados para el mantenimiento y la operación. Todo este conjunto de procesos judiciales ha provocado un descenso en la aportación del Big 4 al mercado eléctrico, pasando de un 85% en el año 2007 a un 62% en el año 2015 y ha fomentado que, hoy en día, existan más de 900 distribuidoras de electricidad en Alemania.

Todos estos cambios de los últimos años han provocado que actualmente la situación sea bastante confusa a nivel de distribución. Como se muestra en las Ilustraciones 2 y 3, existen empresas que tienen una gran área de distribución porque suelen ser filiales medianas (como EWE o ENSO, ambas empresas autónomas) o filiales del grupo Big 4 que se crearon o compraron a finales de los 90.  En la mayoría de los casos, estas empresas actúan en zonas rurales que suelen tener una baja densidad de población, con municipios pequeños (zonas en estados federales como p.ej. Baviera, Baja Sajonia o Brandemburgo).

Por otro lado, existen las distribuidoras públicas, que, por cuestiones de rentabilidad económica, suelen ser de ciudades más grandes o entornos más urbanizados (p.ej. Cuenca del Ruhr – Dortmund o también Berlín). Estos servicios públicos municipales suelen estar al 100%, o prácticamente, en manos del municipio o de sus ciudadanos; es el caso de los procesos jurídicos por las adjudicaciones de las concesiones mencionados anteriormente.

Ilustración 1: Parta del mapa interactivo de Alemania de reparto de zonas de distribución. Las manchas coloreadas por la zona de Dortmund indican un área urbana con varias distribuidoras. Las zonas de Baja Sajonia y Brandemburgo tienen muchas menos manchas y distribuidoras. Fuente:  https://www.netze-und-versorger.de/Strom/default.aspx

Ilustración 2: Zonas de redes de transmisión (colores) y distribuidoras en las zonas (manchas). Fuente: https://www.enet.eu/assets/media/images/karten/2019/Karte-der-Stromnetzbetreiber-Niederspannung-2019.jpg

El caso español

Respecto al transporte (normalmente de alta tensión), en la actualidad, y a causa del tercer paquete energético, la operación y la propiedad de las redes pertenecen a cuatro grandes compañías que poseen una zona delimitada dentro del país (Amprion, 50hertz, Tennet y Transnet BW) y que se encuentran situadas en las mismas zonas antiguas del Big 4. Al tener una gran influencia en este sector, las cuatro compañías están supervisadas, de manera intensa y constante, por la Agencia Federal de Redes (Bundesnetzagentur).  En España este proceso se hizo de forma diferente porque existe solamente una compañía supervisada por el Estado, REE (Red Eléctrica de España), que opera las redes de transporte mientras que en Alemania hay cuatro operadoras de redes diferentes como se muestra en la Ilustración 3.

Ilustración 3: Reparto de zonas de operadores de redes eléctricas de transporte (de alta tensión) en Alemania desde 2009. Fuente: Elaboración propia.

Volviendo a la distribución, en España también es diferente porque la acaparan cinco empresas, siendo las más influyentes y las que presentan mayores beneficios, Iberdrola Distribución Eléctrica y Endesa Distribución (Ilustración 4). El hecho de que en Alemania ya existan más de 900 distribuidoras, públicas o privadas, supone una evidencia contrastada de que adquirir las redes de distribución por parte de la administración, y que sean una infraestructura de propiedad pública, es completamente viable y posible a nivel jurídico y técnico. Si en España se diera este paso, y se considerase la energía como un servicio público, la ciudadanía podría asumir como usuaria la modernización y digitalización de unas redes de distribución completamente públicas. Este hecho nos permitiría avanzar en la democratización de la energía y en el cambio de modelo energético, sobre todo, a pequeña escala y a nivel regional, tan necesario hoy en día.

Ilustración 4: Mapa de distribuidoras eléctricas en España. Fuente: Gesternova.

Simón Juárez – Área técnica de la Fundación Renovables